Најголемата слабост на актуелниот Закон за високо образование е што создава формална автономија и нефункционалност. Законот на хартија е европски и модерен, но во практична примена произведува системски блокади кои секојдневно ја отежнуваат работата на факултетите, вели Дуев
Новиот закон за високо образование мора да ја отстрани фикцијата на автономија. Финансиската и кадровската автономија мора да бидат реални, а не условени со трезори, согласности и блокади. Без усогласување со законите за јавни финансии, јавни набавки и работни односи, секој повик на европски стандарди е празна декларација, вели проф. д-р Ратко Дуев, кој во два мандата беше декан на Филозофскиот факултет при Универзитетот „Св. Кирил и Методиј“ во Скопје. Тој е дециден дека новото законско решение мора да ја отстрани фикцијата на автономија. Министерката за образование и наука Весна Јаневска најави дека нацрт-законот ќе биде објавен на ЕНЕР системот уште во минатата недела.
Кои се најголемите слабости на актуелниот Закон за високо образование? Што прави најголем проблем во работата на факултетите?
– Високото образование повеќе од три децении се наоѓа во состојба на постојана нормативна турбуленција. Со донесување на Законот за високото образование во 2000 година, започнува постепено и падот на квалитетот, а со тоа и падот на место и угледот на нашите универзитети на светските листи за рангирање на универзитети. Оттогаш наваму, системот функционира со чести измени, дополнувања и целосни нови закони, без доволно време за институционално созревање и стабилна имплементација. Податокот дека по донесување на Законот во 2000 година, новиот Закон во 2008, потоа и актуелниот Закон за високото образование донесен во 2018 година, биле менувани 24 пати до денес, јасно упатува на заклучок дека проблемот не е во отсуството на закон, туку во погрешно сфатената улога на законот како замена за јавна политика.
Најголемата слабост на актуелниот Закон за високо образование е што создава формална автономија и нефункционалност. Законот на хартија е европски и модерен, но во практична примена произведува системски блокади кои секојдневно ја отежнуваат работата на факултетите. Законот формално ја гарантира автономијата на универзитетите, но таа е ограничена од други закони и подзаконски акти. Факултетите располагаат со сопствени средства, но немаат реална контрола врз нивното користење, што го попречува нормалното функционирање, планирањето и развојот.
Деканите и ректорите се дефинирани како единствени одговорни лица, но немаат реална можност самостојно да носат клучни одлуки – финансиски, кадровски и организациски. Ова создава систем во кој одговорноста е лична, а одлучувањето блокирано, што води кон формализам и избегнување одлуки. Законот за високо образование не е усогласен со законите за работни односи, јавни финансии и јавни набавки. Поради тоа, факултетите се соочуваат со кадровски блокади, финансиски застои и практична неможност за реализација на меѓународни проекти. Финансиското управување и понатаму не ја зема предвид специфичноста на академската година, која не се совпаѓа со буџетската година, бидејќи почнува од 1 октомври и завршува на 31 септември, а не од 1 јануари до 31 декември.
Еден од најпогубните ефекти од несинхронизацијата на законите е практичната неможност за реализација на меѓународни научни и образовни проекти. Иако Законот за јавни набавки предвидува исклучок во случаи кога средствата потекнуваат од меѓународни договори и донатори со сопствени правила за набавки, во пракса овој исклучок ретко се применува.
Универзитетите и факултетите се третираат како класични буџетски корисници, дури и кога располагаат со средства што не се дел од државниот буџет, туку доаѓаат од европски и меѓународни фондови. Како резултат, за мали, временски чувствителни и истражувачки специфични трошоци се бара спроведување на јавни набавки, постапки што траат подолго од самите проектни фази. Во европските програми, како Horizon Europe или Erasmus+, важи принципот на ефикасност, флексибилност и одговорност кон донаторот, а не формализам. Кај нас, пак, стравот од одговорност и рестриктивното толкување на прописите водат кон апсурдна состојба: меѓународните проекти се формално дозволени, но практично невозможни. Ова директно ја ограничува интернационализацијата, ја намалува конкурентноста на универзитетите и ја изолира македонската академска заедница од европскиот истражувачки простор.
Со воведувањето на повеќе тела (Национален совет, Агенција за квалитет), законот создава сложена архитектура со преклопени надлежности и нејасна одговорност. Наместо поддршка, институциите се соочуваат со дополнителни процедури и забавување на процесите. Член 58 од Законот за високо образование воведува задолжително рангирање на универзитетите на секои три години, со образложение дека тоа треба да придонесе за квалитет. Ваквото рангирање не е поврзано со јасен модел на финансирање и развој, па останува формална административна мерка. Во отсуство на стабилни услови за работа, автономија и поддршка за истражување, рангирањето не создава квалитет, туку ризикува да произведе формализам и демотивација. Искуството од регионот покажува дека квалитетот се унапредува преку евалуации и поврзаност со финансирањето, а не со законски наметнати рангирања.
Иако Законот содржи одредби за студентите и за обезбедување квалитет, тие се третирани формално, а не суштински. Студентите имаат ограничено влијание врз одлуките, а квалитетот се сведува на административни процедури, наместо на реални услови за квалитетна настава и истражување. Дополнително, актуелниот Закон и поврзаната финансиска регулатива ги третираат студентите како невработени лица во рамки на факултетот, а не како составен дел од академската заедница. Во пракса, тоа значи дека за исплата на студентски ангажмани – било за учество во научни проекти, истражувачки активности, туторство или други образовни и развојни задачи – често мора да се бара посебна согласност од Министерството за финансии. Овој пристап е апсурден и штетен: наместо студентите да се поттикнуваат активно да учествуваат во истражувањето и развојот, тие се административно обесхрабрени и третирани како проблем, а не како ресурс. Во европските системи, студентскиот ангажман е препознаен како дел од процесот на учење и квалитет, додека кај нас тој е сведен на финансиска и административна пречка што директно го нарушува студентското искуство и развојот на квалитетот.
Најголемиот проблем во работата на факултетите не е недостатокот од Закон, туку системот што го создава актуелниот Закон: автономија без моќ, одговорност без овластувања и несинхронизација со останатото законодавство. Додека овие суштински слабости не се надминат, факултетите ќе продолжат да функционираат во услови на институционална блокада.
Колку во пракса се функционални Агенцијата за квалитет на високото образование, Националниот совет што ја предвидува актуелниот Закон? Какви придобивки носат/донесоа во работата на високообразовните институции?
– Агенцијата за обезбедување на квалитетот и Националниот совет, предвидени со Законот за високото образование од 2018 година, формално се централни институции на системот, но нивната реална функционалност е ограничена. И двете тела беа воспоставени со значително доцнење по донесувањето на законот, што создаде институционален вакуум и дополнителна несигурност за универзитетите. Во пракса, Агенцијата за квалитет најмногу се фокусираше на процедурални аспекти – акредитации, реакредитации и усогласување со европските ESG-стандарди. Тоа е неопходен чекор, но не доведе до видливо подобрување на условите за настава и истражување, бидејќи не ги адресира клучните предуслови за квалитет: финансирањето, кадарот и институционалната автономија. Националниот совет, наместо да се позиционира како стратешко тело што ќе отвори прашања за моделите на финансирање и развојот на високото образование и науката, најголем дел од својата активност ја насочи кон класификацијата на научните области. Иако ова има техничко значење, таа тема не одговара на најгорливите системски проблеми со кои се соочуваат факултетите.
Споредбата со регионот покажува поинаков пристап. Во Словенија, агенцијата за квалитет има јасно ограничена улога и не се меша во управувањето, додека државата обезбедува стабилен финансиски модел што директно влијае врз квалитетот. Во Хрватска, националните тела за квалитет се тесно поврзани со финансирањето и развојните приоритети, а студентите имаат реално, институционализирано учество. Во Србија, и покрај бројните слабости, поделбата меѓу улогата на државата, агенцијата и универзитетите е појасна, што резултира со помалку институционални блокади.
Заедничко за овие примери е дека телата за квалитет не се сведуваат само на регулаторни и класификациски функции, туку се дел од поширока политика што го поврзува квалитетот со финансирањето и развојот. Досегашното искуство покажува дека Агенцијата за квалитет и Националниот совет обезбедија формална рамка и европска усогласеност, но не донесоа суштински подобрувања во секојдневната работа на високообразовните институции. Во однос на регионот, нашиот систем остана повеќе фокусиран на процедури и класификации, отколку на реални услови за квалитет и развој. Со години во секој извештај на Европската комисија за напредокот на Македонија стои дека „треба да смени застарениот модел на финансирање на високото образование, а долги години Националниот совет не постапува според член 48, став 5, и не предлага Уредба за мерила и критериуми за финансирање на високото образование. Зошто?
Што е клучно што новиот закон за високо образование треба да донесе?
– За жал од најавите во медиумите се спомнуваат само построги критериуми за избор во звања на наставниците, реизбор на редовните професори, кои се долгогодишна европска пракса, не ги измислуваме ние, за да се подигнат нашите универзитети на светските листи за рангирање. Но што е целта на тоа? Дали размислуваме за кои студенти?
Универзитетите постојат поради студентите, а не поради законите, и токму затоа квалитетот на образованието што го добива студентот мора да биде единствениот вистински критериум!
Нов закон за високо образование има смисла само ако ја смени логиката на системот. Не ни треба уште еден нормативен текст што ќе создаде нови тела, процедури и обврски, додека квалитетот на образованието останува ист или се влошува. Европските искуства се јасни: квалитетот не се создава со формализам. Во Германија, Холандија или Финска државата не управува со универзитетите преку детални законски процедури, туку обезбедува стабилно финансирање и им дава реална автономија. Кај нас, европските модели се преземаат формално, а се задржуваат домашните механизми на контрола, што создава системска хипокризија.
Новото законско решение мора да ја отстрани фикцијата на автономија. Финансиската и кадровската автономија мора да бидат реални, а не условени со трезори, согласности и блокади. Без усогласување со законите за јавни финансии, јавни набавки и работни односи, секој повик на европски стандарди е празна декларација.
Особено штетен е моделот на персонализирана одговорност без овластувања. Деканите и ректорите се одговорни за сè, а немаат моќ да одлучуваат за ништо суштинско. Ова не создава отчетност, туку страв, формализам и избегнување одлуки – директен удар врз квалитетот. Државата има институции (државна ревизија, инспекторати, финансиска инспекција итн.) со кои може во секое време да го провери финансиското работење на универзитетите.
Нов закон мора јасно да се дистанцира од: рангирања без последици, класификации без развоен ефект и акредитации што не го подобруваат учењето. Квалитетот не е табела и не е листа – квалитетот е услов во кој студентот учи, напредува и се подготвува за општеството. Ако новиот закон не воспостави јасен и флексибилен режим за европски и меѓународни проекти, тој директно ќе ја изолира академската заедница. Универзитет што не може да учествува во европски програми не може да зборува за квалитет, туку за преживување.
Новиот Закон за високо образование мора да престане да биде алатка за контрола и да стане рамка за развој. Помалку регулација, повеќе доверба. Помалку процедури, повеќе услови за квалитет. Мојата порака е јасна: високото образование постои за студентот, а не студентот за системот!
